כיצד דמוקרטיות מתות

הידרדרות דמוקרטית מתרחשת כיום במספר חסר תקדים של מדינות עשירות שבעבר נחשבו לחסינות מפני כוחות כאלה - כולל ארה"ב, כך עולה מניתוח חדש בראשות מדעני מדינה מאוניברסיטת קורנל.

כדי להזין את הדיון הציבורי בשאלה היכן מתרחשת ההידרדרות - ולהבליט אסטרטגיות להתנגדות - זיהו החוקרים מקרים של שקיעת דמוקרטיה בכמעט 40 מדינות מאז 1990, מארמניה ועד זמביה (כולל ישראל שבה החלה ההתדרדרות לעבר אוטוקרטיה בשנת 2018 ע"פ המחקר). מחציתן עברו את סף העושר שלגביו הניחו בעבר חוקרי חברה כי דמוקרטיות מתועשות ומתקדמות אינן יכולות לקרוס, כולל רוב המדינות שהחוקרים סיווגו ככאלו שבהן מתקיימת הידרדרות "חמורה".

האם הדמוקרטיה שלנו בסכנה? זו שאלה שמעולם לא חשבנו שנשאל. אנחנו חוקרים, קוראים ולומדים על כישלונות של דמוקרטיה בזמנים ובמקומות אחרים - אירופה האפלה של שנות ה־30, אמריקה הלטינית הרודנית של שנות ה־70, רוסיה של פוטין. אבל עכשיו אנחנו מוצאים את עצמנו מפנים את המבט אל מדינתנו שלנו. במהלך השנים האחרונות צפינו בפוליטיקאים אומרים ועושים דברים שאין להם תקדים - אך שניתן לזהות כמבשרים של משברים דמוקרטיים במקומות אחרים.

רבים כל כך מאזרחי ישראל חשים חרדה, גם כשאנחנו מנסים להרגיע את עצמנו ש"זה לא באמת יכול להיות כל כך גרוע כאן". הרי, גם כשאנחנו יודעים שדמוקרטיות הן תמיד שבריריות, זו שאנחנו חיים בה הצליחה איכשהו להפר את חוקי הכבידה. האמונה הלאומית שלנו בחירות ושוויון, מערכת המשפט העצמאית, מעמד הביניים החזק שלנו לאורך ההיסטוריה, רמות ההשכלה והעושר הגבוהות שלנו, והמגזר הפרטי הגדול והמגוון שלנו - כל אלה אמורים להעניק לנו חסינות מפני סוג קריסת דמוקרטיה שהתרחשה במקומות אחרים.

ובכל זאת, אנחנו מודאגים. פוליטיקאים מתייחסים כעת ליריביהם כאויבים, מאיימים על התקשורת החופשית, ומנסים לשנות את חוקי המשחק. הם מנסים להחליש את חומות המגן המוסדיות של הדמוקרטיה שלנו, כולל בתי המשפט, שירותי הבטחון, ושומרי הסף האחרים. מה כל זה אומר? האם אנחנו חיים בעידן של שקיעתה ונפילתה של אחת הדמוקרטיות הצעירות והמצליחות בעולם?

בשעת צהריים, ב־11 בספטמבר 1973, לאחר חודשים של מתחים גוברים ברחובות סנטיאגו, צ’ילה, מטוסי הוקר האנטר מתוצרת בריטית חלפו מעל העיר, והשליכו פצצות על לה מונדה, ארמון הנשיאות הניאו־קלאסי שבמרכז העיר. בעוד הפצצות ממשיכות ליפול, לה מונדה בער. הנשיא סלבדור איינדה, שנבחר שלוש שנים קודם לכן בראש קואליציה שמאלנית, התבצר בפנים. במהלך כהונתו, צ’ילה נקרעה על ידי חוסר שקט חברתי, משבר כלכלי, ושיתוק פוליטי. איינדה הצהיר שלא יפרוש מתפקידו עד שישלים את שליחותו - אך כעת רגע האמת הגיע. תחת פיקודו של הגנרל אוגוסטו פינושה, כוחות הצבא של צ’ילה תפסו שליטה על המדינה.

בשעות הבוקר המוקדמות של אותו יום גורלי, נשא איינדה נאום נחרץ בשידור רדיו לאומי, בתקווה שתומכיו הרבים ייצאו לרחובות להגנת הדמוקרטיה. אך ההתנגדות מעולם לא התגשמה. שוטרי המשמר הצבאי שאמורים היו להגן על הארמון נטשו אותו; שידורו של איינדה נענה בדממה. בתוך שעות, הנשיא איינדה היה מת. כך גם הדמוקרטיה של צ’ילה.

כך אנו נוטים לחשוב שדמוקרטיות מתות: בידיהם של אנשים חמושים. במהלך המלחמה הקרה, הפיכות צבאיות היו אחראיות כמעט לשלושה מתוך כל ארבעה מקרים של קריסת דמוקרטיה. הדמוקרטיות בארגנטינה, ברזיל, הרפובליקה הדומיניקנית, גאנה, יוון, גואטמלה, ניגריה, פקיסטן, פרו, תאילנד, טורקיה ואורוגוואי – כולן נפלו בדרך זו. בשנים האחרונות יותר, הפיכות צבאיות הפילו את נשיא מצרים מוחמד מורסי ב־2013, ראשת ממשלת תאילנד יינגלאק צ'ינוואט ב־2014, נשיא מיאנמר וין מיין ב-2021 ונשיא גינאה אלפה קונדה ב-2021. בכל המקרים הללו, הדמוקרטיה קרסה באופן דרמטי - באמצעות כוח צבאי וכפייה.

אבל יש דרך נוספת להרוס דמוקרטיה. היא פחות דרמטית - אך הרסנית לא פחות. דמוקרטיות עלולות למות לא בידיהם של גנרלים, אלא בידי מנהיגים נבחרים - נשיאים או ראשי ממשלה - אשר מערערים את עצם התהליך שהביא אותם לשלטון. חלק מאותם מנהיגים מפרקים את הדמוקרטיה במהירות, כפי שעשה היטלר לאחר שריפת הרייכסטאג בשנת 1933 בגרמניה. אך ברוב המקרים, הדמוקרטיות נשחקות באיטיות, בצעדים כמעט בלתי נראים.

בוונצואלה, למשל, הוגו צ’אווס היה דמות חיצונית למערכת הפוליטית, שיצא נגד מה שתיאר כאליטה שלטונית מושחתת, והבטיח לבנות דמוקרטיה "אותנטית" יותר שתשתמש בעושר הנפט העצום של המדינה כדי לשפר את חייהם של העניים. צ’אווס, שידע לנצל בכישרון את הזעם של אזרחים ונצואלנים רבים שחשו מוזנחים או נרדפים על ידי המפלגות הממסדיות, נבחר לנשיא ב־1998. כפי שאמרה אישה ממדינת הבית של צ’אווס, בארינס (Barinas), בליל הבחירות: "הדמוקרטיה חולה. וצ’אווס הוא האנטיביוטיקה היחידה שיש לנו".

כאשר השיק צ’אווס את המהפכה שהבטיח, הוא עשה זאת באופן דמוקרטי. בשנת 1999 הוא ערך בחירות חופשיות לאספה מכוננת חדשה, שבה זכו תומכיו ברוב מוחץ. הדבר איפשר ל"צ’אוויסטים" לכתוב לבדם חוקה חדשה. זו הייתה חוקה דמוקרטית, ולשם חיזוק הלגיטימיות שלה, נערכו בחירות חדשות לנשיאות ולבית המחוקקים בשנת 2000. גם את אלה ניצחו צ’אווס ותומכיו. הפופוליזם של צ’אווס עורר התנגדות עזה, ובאפריל 2002 הוא הופל זמנית על ידי הצבא. אך ההפיכה נכשלה, וצ’אווס, ששב לשלטון כשהוא מנצח, טען ללגיטימיות דמוקרטית גדולה אף יותר.

רק בשנת 2003 נקט צ’אווס את צעדיו הברורים הראשונים לעבר אוטוריטריות. עם דעיכת התמיכה הציבורית בו, הוא עיכב משאל עם ביוזמת האופוזיציה שנועד להדיחו - עד שנה מאוחר יותר, כאשר עליית מחירי הנפט שיפרה את מעמדו דיו כדי שיוכל לנצח. בשנת 2004 הממשלה סימנה ברשימות שחורות את החותמים על העצומה למשאל העם, ומינתה שופטים נאמנים לבית המשפט העליון. אך ניצחון הבחירות הסוחף של צ’אווס ב־2006 אפשר לו לשמר מראית עין של דמוקרטיה. המשטר הצ’אוויסטי נעשה מדכא יותר לאחר 2006 - הוא סגר תחנת טלוויזיה מרכזית, עצר או גירש פוליטיקאים מהאופוזיציה, שופטים ואנשי תקשורת על בסיס האשמות מפוקפקות, והסיר את מגבלות כהונת הנשיא, כך שצ’אווס יכול היה להישאר בשלטון ללא הגבלה.

כאשר צ’אווס, שכבר היה חולה בסרטן, נבחר מחדש ב־2012, הבחירות אמנם היו חופשיות - אך לא הוגנות: הצ’אוויזם שלט ברוב ערוצי התקשורת, והשתמש במנגנון הממשלתי הרחב לטובתו. לאחר מותו של צ’אווס, שנה מאוחר יותר, ירשו אותו ניקולאס מדורו שנבחר שוב בבחירות שנויות במחלוקת, ובשנת 2014 ממשלתו כלאה את אחד ממנהיגי האופוזיציה הבולטים. ועדיין, הניצחון הסוחף של האופוזיציה בבחירות לפרלמנט ב־2015 נראה כסותר את טענות המבקרים שטענו שוונצואלה כבר אינה דמוקרטיה. רק כאשר אספה מכוננת של מפלגת שלטון אחת תפסה את סמכויות הקונגרס בשנת 2017 - כמעט עשרים שנה לאחר שצ’אווס נבחר לראשונה - הכירו רבים בוונצואלה כאוטוקרטיה.

כך דמוקרטיות מתות כיום. דיקטטורות בוטות - בצורת פשיזם, קומוניזם או שלטון צבאי - כמעט ונעלמו מרוב חלקי העולם. הפיכות צבאיות ותפיסות כוחניות אלימות אחרות הפכו לנדירות. רוב המדינות מקיימות בחירות סדירות. דמוקרטיות עדיין מתות - אך בדרכים שונות. מאז סיום המלחמה הקרה, מרבית מקרי קריסת הדמוקרטיה לא נגרמו על ידי גנרלים וחיילים, אלא על ידי ממשלות נבחרות בעצמן. כמו צ’אווס בוונצואלה, מנהיגים נבחרים חתרו תחת מוסדות דמוקרטיים בגיאורגיה, הונגריה, ניקרגואה, פרו, הפיליפינים, פולין, רוסיה, סרי לנקה, טורקיה ואוקראינה. ההתדרדרות הדמוקרטית בימינו מתחילה בקלפי.

הוגו צ’אווס

הדרך האלקטורלית לקריסה היא מסוכנת ומטעה. בהפיכה צבאית קלאסית, כמו בצ’ילה של פינושה, מותה של הדמוקרטיה הוא מיידי וברור לכולם. ארמון הנשיאות עולה באש. הנשיא נהרג, נכלא או נשלח לגלות. החוקה מושעית או נזרקת לפח. בדרך האלקטורלית - אף אחד מהדברים האלה לא קורה. אין טנקים ברחובות. החוקה ומוסדות דמוקרטיים אחרים ממשיכים להתקיים לכאורה. אנשים ממשיכים להצביע. אוטוריטרים נבחרים שומרים על חזות דמוקרטית תוך שהם מרוקנים אותה מתוכנה.

מאמצים ממשלתיים רבים לחתור תחת הדמוקרטיה הם "חוקיים" - במובן שהם מאושרים על ידי המחוקק או מתקבלים בבתי המשפט. לעיתים אף מוצגים כצעדים לשיפור הדמוקרטיה - לייעול מערכת המשפט, למאבק בשחיתות או לניקוי תהליך הבחירות. עיתונים עדיין מתפרסמים, אך נרכשים על ידי מקורבים או נאלצים לצנזר את עצמם. אזרחים ממשיכים למתוח ביקורת על הממשלה - אך לעיתים קרובות מוצאים עצמם מתמודדים עם חקירות מס, או הסתבכויות משפטיות אחרות. הדבר יוצר בלבול ציבורי. אנשים אינם מבינים מייד מה מתרחש. רבים ממשיכים להאמין שהם חיים בדמוקרטיה. בשנת 2011, כאשר סקר של Latinobarómetro ביקש מתושבי ונצואלה לדרג את מדינתם בין 1 ("לגמרי לא דמוקרטית") ל־10 ("דמוקרטית לגמרי"), 51 אחוז מהמשיבים נתנו לה ציון של 8 ומעלה.

מכיוון שאין רגע בודד - לא הפיכה, לא הכרזת מצב חירום, לא השעיית החוקה - שבו ברור שהמשטר “חצה את הקו” והפך לדיקטטורה, ייתכן שלא תישמע אזעקת אזהרה חברתית. מי שמתריעים מפני ניצול לרעה של כוח ממשלתי עלולים להיתפס כמגזימים, או כמי שצועקים "זאב זאב". עבור רבים, שחיקת הדמוקרטיה היא כמעט בלתי נראית.

עד כמה פגיעה הדמוקרטיה הישראלית לסוג כזה של התדרדרות? הבסיסים של הדמוקרטיה שלנו בוודאי חזקים יותר מאשר אלה של ונצואלה, טורקיה או הונגריה. אבל האם הם חזקים מספיק?

כדי להשיב על שאלה כזו, יש צורך להתרחק מכותרות היומיום ומהתראות חדשות מתפרצות, ולהרחיב את נקודת המבט שלנו, תוך שאיבת לקחים מהניסיון של דמוקרטיות אחרות ברחבי העולם ולאורך ההיסטוריה. למען הבהירות, אנו מגדירים דמוקרטיה כמערכת של ממשל שבה מתקיימות בחירות תכופות, חופשיות והוגנות, שבהן לכל אזרח בוגר יש זכות הצבעה, והם מחזיקים בזכויות אזרח בסיסיות כגון חופש ביטוי וחופש התאגדות.

חקר דמוקרטיות אחרות בזמן משבר מאפשר לנו להבין טוב יותר את האתגרים שעומדים בפני הדמוקרטיה שלנו. למשל, על סמך הניסיון ההיסטורי של מדינות אחרות, פיתחנו "מבחן בוחן" שעוזר לזהות דמויות סמכותניות פוטנציאליות עוד לפני שהן תופסות את השלטון. אנחנו יכולים ללמוד מהטעויות שעשו מנהיגים דמוקרטיים בעבר כאשר פתחו את הדלת בפני אוטוריטרים - וגם, להיפך, מהדרכים שבהן דמוקרטיות אחרות הצליחו למנוע מקיצונים להגיע לשלטון.

גישה השוואתית גם חושפת כיצד אוטוריטרים נבחרים ברחבי העולם עושים שימוש באסטרטגיות דומות בצורה מדהימה כדי לחתור תחת מוסדות דמוקרטיים. ככל שהתבניות האלה נעשות ברורות יותר, כך שלבי ההידרדרות נעשים פחות מעורפלים - וקל יותר להילחם בהם. לדעת כיצד אזרחים בדמוקרטיות אחרות הצליחו לעמוד מול אוטוריטרים נבחרים, או מדוע הם נכשלו באופן טראגי, היא חיונית עבור כל מי שמבקש להגן על הדמוקרטיה הישראלית כיום.

אנחנו יודעים שדמגוגים קיצוניים צצים מדי פעם בכל חברה, אפילו בדמוקרטיות בריאות. גם ארה"ב, שנחשבה לדמוקרטיה המובילה בעולם (לפחות עד הממשל הנוכחי), חוותה לא מעט כאלה - ביניהם הנרי פורד, יואי לונג, ג’וזף מקארתי, וג’ורג’ וולאס. המבחן האמיתי לדמוקרטיה איננו אם דמויות כאלה מופיעות, אלא אם המנהיגים הפוליטיים - ובמיוחד המפלגות הפוליטיות - פועלים למנוע מהם להגיע לעמדות כוח מלכתחילה. זאת על ידי כך שהם משאירים אותם מחוץ לרשימות המפלגות המרכזיות, מסרבים לאשר או לשתף איתם פעולה, ובמקרים הדרושים - אף משתפים פעולה עם יריבים כדי לתמוך במועמדים דמוקרטיים.

בידוד של קיצונים פופולריים דורש אומץ פוליטי. אבל כאשר פחד, אופורטוניזם, או שיקול דעת שגוי מובילים מפלגות ממסדיות להכניס קיצונים לזרם המרכזי - הדמוקרטיה מצויה בסכנה. ברגע שדמות סמכותנית פוטנציאלית מגיעה לשלטון, הדמוקרטיה ניצבת בפני מבחן קריטי נוסף: האם המנהיג האוטוריטרי יחתור תחת המוסדות הדמוקרטיים - או יוגבל על ידם?

מוסדות לבדם אינם מספיקים כדי לרסן אוטוריטרים נבחרים. בהיעדר חוקה, החוק חייב להישמר - על ידי מפלגות פוליטיות ואזרחים מאורגנים, אבל גם על ידי נורמות דמוקרטיות. ללא נורמות חזקות, האיזונים והבלמים החוקתיים אינם מתפקדים כמבצרים המגינים על הדמוקרטיה, כפי שאנו נוטים לדמיין. המוסדות הופכים לכלים פוליטיים - נשק בידי אלה השולטים בהם, מופנה בעוצמה נגד מי שאינם שולטים בהם.

כך בדיוק חותרים מנהיגים אוטוריטריים נבחרים תחת הדמוקרטיה - על ידי מינוי שופטים נאמנים ו"הפיכת" בתי המשפט וגופים נייטרליים אחרים לכלים פוליטיים, על ידי קניית התקשורת והמגזר הפרטי (או הפחדתם להשתתק),

ועל ידי שכתוב כללי המשחק הפוליטיים כך שייטיבו עמם ויחלישו את יריביהם.

הפרדוקס הטראגי של הדרך האלקטורלית לאוטוריטריות הוא זה: הרוצחים של הדמוקרטיה משתמשים באותם מוסדות של הדמוקרטיה - בהדרגה, בעדינות, ואף באופן חוקי – כדי להרוג אותה.

לאחרונה, מתקיים בקרב חוקרים דיון ער על היקפה ואופייה של שחיקת הדמוקרטיה ברחבי העולם. חלק מהחוקרים מזהירים כי גם דמוקרטיות מבוססות ועתירות משאבים מצויות בסכנה, בעוד שאחרים טוענים שהחששות הללו מוגזמים. החוקרים מציינים כי המסקנות בתחום הזה מושפעות באופן ניכר על ידי קידוד החלטות סביב ספי זיהוי - מתי והיכן מתחילה ההידרדרות, מה עומק ההידרדרות, ומתי ניתן לומר שמקרים הסתיימו או דעכו - רגעים קריטיים שבהם ניתן לזהות גורמי התנגדות.

"גם כאשר ההידרדרות אינה גורמת להתמוטטות של הדמוקרטיה או להחלפתה בדיקטטורה כלשהי, היא כרוכה בשחיקה ניכרת של איכות ויציבות השלטון הדמוקרטי", אמר קנת רוברטס (Kenneth Roberts), פרופסור לממשל באוניברסיטת קורנל. "היא פוגעת באזרחות הדמוקרטית ומערערת את יכולתם של אזרחים להשתמש במוסדות הדמוקרטיים כדי לבקר ולהגביל את השליטים שלהם".

בהתבסס על 38 המקרים שסווגו ככאלה החווים ירידה מינימלית (קבוצה הכוללת את ארה"ב), מתונה או חמורה - צוות חוקרים מאוניברסיטת קורנל זיהה ארבעה מסלולים של הידרדרות דמוקרטית. המסלול הדומיננטי ביותר היה "העצמת הרשות המבצעת", שבו נציג הרשות המבצעת והמפלגה הפוליטית שבשלטון מפעילים שליטה על מוסדות דמוקרטיים, מחלישים את האיזונים והבלמים ומגבילים את האופוזיציה. מקרים מובהקים לכך הם בנין, הונגריה, ניקרגואה וטורקיה.

מסלול שני הוא "שיתוף פעולה של אליטות", שבו בעלי תפקידים מכהנים, בעלי ברית במערכת, ומנהיגים כלכליים משתפים פעולה כדי לקנות את תמיכת האופוזיציה והתקשורת העצמאית, באמצעות חסות ושלל פוליטי - תהליך שנצפה באינדונזיה, גואטמלה ופרו. מסלול שלישי, שנצפה בתוניסיה, כולל "הפיכה עצמית", שבה נציגי הרשות המבצעת סוגרים או מנטרלים מוסדות דמוקרטיים כגון בתי משפט ובתי מחוקקים, כדי לרכז את הכוח ולהסיר מנגנוני פיקוח.

ולבסוף, קיים מערך של מקרים המדגימים חוסן ודמוקרטי והתאוששות, שבהם מוסדות ואזרחים מגויסים הצליחו לבלום את ההידרדרות – כפי שקרה במלאווי, מולדובה ודרום קוריאה.

הניתוח של סף העושר ומחקרי המקרה מדגישים מספר מקורות לחוסן ואסטרטגיות להתנגדות, כך קבעו החוקרים.

לדבריהם, למפלגות אופוזיציה יש תפקיד מרכזי בהתנגדות למנהיגים אוטוריטריים מכהנים, ועליהן לשים בצד חילוקי דעות מדיניים כדי להתאחד סביב המטרה של הגנה על הדמוקרטיה.

"התזמון הוא גם מפתח", אמרה רייצ'ל ביטי רידל (Rachel Beatty Riedl), מנהלת מרכז מריו איינאודי ללימודים בינלאומיים בקורנל. "אם אפשר לזהות את האיומים על הדמוקרטיה ולהגיב אליהם בשלבים מוקדמים, הסיכוי לעמוד מול ההידרדרות גדול בהרבה. אם השחיקה נעשית עמוקה ורחבה מדי - קשה הרבה יותר להתאושש ממנה".

טורקיה והונגריה הן דוגמאות לתרחיש הקשה יותר, לדבריה, בעוד שפולין מהווה מקרה אופטימי יותר, לאחר שהצליחה להתאושש מהידרדרות דמוקרטית חמורה. החוקרים הדגישו כי אין לקחת כמובן מאליו את האופי הדמוקרטי של החברה האזרחית, בתי המשפט, בתי המחוקקים, המנגנון הביורוקרטי והתקשורת.

"דמוקרטיה לעולם אינה מצב מוגמר - אלא תהליך שצריך להמשיך ולטפח כל הזמן", אמרה רידל. "ויכוח על רעיונות ועל סדרי עדיפויות בתוך כללי משחק משותפים הוא ליבת האזרחות והמנהיגות הדמוקרטית; כדי להתווכח באופן אפקטיבי - עלינו לשמור על הכללים, גם ברוחם וגם בפועל".

מקורות:

• קטעים מ- How Democracies Die מאת: American Academy in Berlin שנכתב ע"י:Steven Levitsky and Daniel Ziblatt.

• קטעים מ- Democratic decline a global phenomenon, even in wealthy nations מאת:Cornell Chronicle שנכתב ע"י: James Dean.

• קטעים ממחקר- Why Democracies Collapse: The Reasons for Democratic Failure and Success  מאת: International Political Science Review.